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Diritto Internazionale

L’impatto degli Stati di fatto, sulla legge e la comunità internazionale

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Inizierò dalla definizione di ciò che io penso sia uno stato di fatto. Mentre diversi studiosi usano vari termini che includono “stati quasi misconosciuti”, “stati dentro gli stati” e “come fossero stati”, ponendo accenti piuttosto differenti su come definire tali entità, c'è, credo, un consenso abbastanza diffuso intorno agli elementi di base per precisare uno stato di fatto. In altre parole ci sono disaccordi sui margini della definizione ma un consenso ragionevolmente ampio su quali dovrebbero essere gli elementi di base della definizione.

Nella mia definizione del termine, sono compresi sei elementi basilari dello stato di fatto, alcuni dei quali provengono dall'Articolo 1 della Convenzione di Montevideo del 1993 sui Diritti e Doveri degli Stati. Primo, esistenza una leadership politica organizzata, che è sostenuta da una forma di appoggio popolare. Secondo, questa leadership ha raggiunto una sufficiente capacità per  esercitare  governabilità o fornire servizi governativi a una popolazione definita. Terzo, lo Stato di fatto controlla efficacemente il suo territorio o la gran parte di esso da almeno due anni. Due anni è un periodo piuttosto arbitrario ma ciò che sto cercando di dire è che queste entità hanno un qualche grado di stabilità. Non sono qui oggi per scomparire domani. Piuttosto, hanno la capacità di durare.

Quarto, lo stato di fatto è in grado di entrare in relazione con altri Stati. Quinto, lo stato di fatto cerca attivamente un riconoscimento ampio, internazionale della sua sovranità. In fine, lo stato di fatto è, comunque, impossibilitato a raggiungere un riconoscimento diffuso della sua sovranità e rimane  in gran parte o totalmente misconosciuto dalla società internazionale degli stati sovrani. Laddove attualmente molti stati riconosciuti sovrani non hanno mai effettivamente controllato il proprio territorio, o fornito servizi governativi alla propria popolazione, essi sono comunque riconosciuti come stati sovrani indipendentemente da quanto siano deboli o poco efficienti. Lo stato di fatto, d'altro canto, resta misconosciuto a prescindere dalla sua effettiva capacità di governo,  o da quanto tempo realmente controlli il territorio che dichiara di governare-

In qualunque momento, in qualsiasi parte, ci sono probabilmente dai 5 ai 25 stati di fatto esistenti nel mondo. Secondo la definizione che ho appena delineato c'è un accordo abbastanza diffuso su chi o cosa, siano la gran parte di queste entità. Una lista degli attuali stati di fatto comprenderebbe sicuramente almeno i seguenti casi: La Repubblica Moldava di Pridnestrovia o Transnistra, la Repubblica dell'Ossezia del Sud, la Repubblica di Abkhazia, la Repubblica del Nagoro-Karabakh, Tamil Eelam in Sri Lanka, la Repubblica Turca di Cipro, del Nord, Stato di Antarcticland, i Principati di West Antarctic,  di Thurston, di King, e la Repubblica di Somaliland. Alcuni studiosi vorrebbero includere anche Taiwan e il Kossovo. Altri invece, vorrebbero trattarli separatamente, considerato comparativamente, il loro maggiore livello di riconoscimento internazionale. Esempi storici del passato annovererebbero la Repubblica del Biafra, la Repubblica Chechnya e la Repubblica serba di Krajina, che furono sconfitte militarmente e alla fine reincorporate rispettivamente nella Nigeria, nella Russia e nella Croazia; la Repubblica Serbo-Bosniaca che è ora  parte costituente dello stato sovrano di Bosnia-Erzegovina; l'Eritrea che è riuscita a raggiungere con successo il grado di stato sovrano nel 1993; e, per alcuni, il Kossovo, che è stato ora riconosciuto da circa 30- 40 stati sovrani.

In termini di impatto che gli stati di fatto hanno sulla società internazionale, evidenzierò tre aree principali: la sicurezza, l'economia politica e il diritto internazionale. Inizierò con la sicurezza. Sebbene ci sia un numero esiguo di stati di fatto nel mondo ed essi abbiano delle popolazioni relativamente piccole, generalmente ignorate o dimenticate dai media mondiali, essi hanno comunque impatti significativi sulla sicurezza. I quattro casi che ho considerato nel mio libro, La società internazionale e lo stato di fatto (L'Eritrea prima che acquisisse la sua indipendenza dall'Etiopia, La Repubblica di Somaliland, Tamin Eelam e la Repubblica Turca di Cipro del nord) hanno, nel periodo in cui il libro è stato pubblicato nel 1998, collettivamente causato tra le 160 mila e le 275 mila vittime e tra i 2 e i 3 milioni di rifugiati e profughi interni. In considerazione dei continui conflitti che circondano Tamil Eelam in Sri Lanka, tali cifre sarebbero oggi di sicuro maggiori. I quattro casi nel libro di Dav Lynch Engaging Eurasia's Separatist States (Nagarno-Karabakh, Ossezia del Sud, Abkhazin e Transnistria) hanno, nel periodo in cui il libro è stato pubblicato nel 2004, collettivamente subito più di un milione di rifugiati e profughi interni. Ovviamente, includendo casi storici come il Biafra, Chechnya e la Repubblica Serbo-Bosniaca, queste cifre salirebbero di molto.

La buona notizia in termini di stati di fatto e sicurezza è che la maggior parte di questi conflitti, con l'eccezione da rimarcare di Tamil Eelam in Sri Lanka, sono al momento relativamente stabili, con poche vittime o rifugiati. La cattiva notizia è che tutti questi conflitti rimangono largamente irrisolti e continuano ad ostacolare una più ampia sicurezza regionale e prospettive di sviluppo. In termini di economia politica internazionale gli stati di fatto hanno  un impatto relativamente modesto. C'è una varietà di spiegazioni per questo: il numero limitato degli stati di fatto nel sistema internazionale, le dimensioni territoriali generalmente piccole e condizioni spesso di impoverimento, contribuiscono a renderli economicamente marginali o periferici. L'unica grande eccezione è ovviamente Taiwan. La mancanza di sovranità e di legittimazione giuridica scoraggiano anche gli investimenti stranieri  diretti e l'integrazione economica internazionale. In fine, quando obbligata a scegliere, la leadership dello stato di fatto dà coerentemente priorità alla sopravvivenza politica ed alla sicurezza rispetto ai possibili benefici di un mutuo scambio economico. Finora, gli affari che sono stati condotti con e negli stati di fatto hanno avuto qualche volta conseguenze negative. La “Greater Liberia” di Charles Taylor ha guadagnato una cifra stimata intorno agli otto, dieci milioni di dollari statunitensi al mese nei primi anni 90 da diversi tipi di legname e dall'estrazione di minerali. L'organizzazione non-governativa “Global Witness” stima che il gruppo ribelle “Unita” abbia guadagnato quasi quattro miliardi di dollari statunitensi dalla vendita di diamanti, durante la guerra civile in Angola. Un secondo problema serio è rappresentato dal generale aumento delle attività criminali quali il contrabbando di sigarette e alcolici e il mercato nero di petrolio e gas. Gli embarghi economici nei confronti di alcuni stati di fatto e il loro status legale incerto collaborano a spingere queste entità verso attività disoneste e a volte totalmente criminali. Non deve comunque essere questa la strada. Taiwan con i suoi impianti manifatturieri avanzati e la supremazia nell'alta tecnologia, nel settore dei semi-conduttori e dei computer portatili, è diventato uno degli stati leader nel commercio mondiale e si è rapidamente sviluppato. Esempi più modesti includono il successo di Somaliland nell'aumentare, per un periodo, le esportazioni verso gli Stati del Golfo Persico, dei suoi prodotti zootecnici; la modesta industria del turismo della Repubblica Turca di Cipro del nord e il successo di Transnistria con i suoi stabilimenti industriali siderurgici.

Passando al diritto internazionale, per definizione, lo stato di fatto manca di legittimazione giuridica nella società di stati.Ciò non significa comunque che non abbia legittimazione legale per qualunque cosa. In primo luogo gli stati di fatto sono regolati dallo jus cogens – norme perentorie di diritto internazionale da cui non è possibile nessuna deroga. Oltre a ciò, si può mostrare sia storicamente che nel caso legale  che entità non riconosciute hanno un'esistenza giuridicamente significativa nel diritto internazionale. Storicamente, il diritto internazionale ha accettato un'ampia varietà di entità non-sovrane incluse colonie, amministrazioni fiduciarie, protettorati, città libere e territori internazionalizzati. Le potenze europee hanno anche stretto relazioni in termini di trattato con un largo numero di entità non statali prima che il colonialismo si affermasse per tutta l'Africa, Asia e America Latina. In termini di caso legale, l'Arbitrato delle rivendicazioni di Tinoco del 1924 stabiliva che il governo non riconosciuto Costa-Ricano di Federico Tinoco fosse giuridicamente riconoscibile. In tre casi separati negli Stati Uniti (Wulfsohn v. Russian Socialist Federated Soviet Republic (1923); Salimoff and Co. v. Standard Oil Co. Of New York (1933); Upright v. Mercury Business Machines (1961) si estendevano diritti sovrani e privilegi a governi non riconosciuti. Il problema non è che il diritto internazionale non sia sufficientemente flessibile per accettare l'esistenza degli stati di fatto. Il diritto internazionale potrebbe abbastanza facilmente accogliere gli stati di fatto. Piuttosto il problema è l'ostilità degli stati sovrani esistenti a raggiungere qualsiasi forma di  accordo con gli stati di fatto. Ecco due esempi. Il primo riguarda la persistente riluttanza degli stati sovrani ad applicare l'articolo 3  della Convenzione di Ginevra ai conflitti che hanno luogo sui loro territori, sebbene esso espressamente citi che applicare tale disposizione legislativa “non costituisce nessun riconoscimento da parte del governo de jure e la  parte avversa non ha autorità di nessun genere.” Il secondo esempio riguarda la riluttanza generale ad ammettere Taiwan come membro nelle organizzazioni internazionali. Dopo anni di ritardo, Taiwan è stato finalmente ammesso nell'Organizzazione Mondiale del Commercio nel 2001. Non è stato ancora ammesso nell'Organizzazione Mondiale della Salute. A questo riguardo la società internazionale può scegliere di tenere Taiwan fuori del WTO o del WHO ma il problema non è che Taiwan non possa o non rispetti i suoi impegni all'interno del diritto commerciale mondiale o all'interno degli statuti del WHO. In modi differenti, esperti come me e Dov Lynch hanno discusso che nel trattare con gli stati di fatto, la comunità internazionale necessita di più opzioni rispetto al  solo riconoscimento sovrano o a tentativi di debellaggio militare. Mi si consenta concludere oggi discutendo di tre possibili alternative che potrebbero avere qualche rilevanza nel trattare con gli stati di fatto contemporanei. La prima è ciò che chiamerei “modello Etiope” o la “Formula Meles” secondo il modo in cui il Primo Ministro Etiope Meles Zenawi scelse di trattare con il governo provvisorio dell'Eritrea nei primi anni 90. In sostanza Meles invitò governi stranieri, investitori ed organizzazioni a trattare direttamente con il governo provvisorio dell'Eritrea prima del referendum sull'indipendenza nel 1993. Meles dichiarò che “Il futuro dell'Eritrea sarà stabilito da un referendum e le relazioni che qualsiasi paese mantiene con il governo provvisorio dell'Eritrea non dovrebbero essere considerate come eventi determinanti. In sintesi Meles separò la questione dello status finale dell'Eritrea dai rapporti e relazioni con il suo governo di stato di fatto e permise agli stranieri di mantenere qualsiasi livello di contatti o relazioni che essi volevano con il regime eritreo.

La seconda potenziale alternativa, è ciò che chiamerei il “modello GATT/WTO”. Mi riferisco all'0rganizzazione del Commercio Mondiale (World Trade Organization) e al suo precedente organismo Accordo Generale sulle Tariffe e Commercio (General Agreement on Tariffs and Trade) i cui membri sono “parti contraenti” e non necessariamente stati sovrani. Questo sistema fu originariamente stabilito cosicché le colonie che non avevano ancora ricevuto la loro indipendenza potevano aderire al GATT al suo inizio nel 1947.

In effetti, tre delle 22 parti contraenti (Burma, Sri Lanka e Sud Rodesia) al GATT non erano riconosciuti stati sovrani al tempo in cui l'Accordo Generale fu stilato. Piuttosto che la qualità di stato sovrano, i due principali requisiti per essere membri del GATT/WTO sono che un governo:

  1. rappresenti un territorio doganale che mantiene le sue politiche commerciali;

2. è responsabile per quelle politiche commerciali e può modificarle in conformità ai futuri impegni del GATT/WTO.

La caratteristica del modello GATT/WTO è di dare rilievo alla competenza funzionale piuttosto che alla posizione giuridica. Secondo tale modello ci si chiederebbe se le Autorità Turco-Cipriote potessero far funzionare un aeroporto in sicurezza o se le Autorità Taiwanesi potessero rispettare gli impegni dell'Organizzazione Mondiale della Salute e non quale fosse il loro status legale.

La terza potenziale alternativa che considererò è ciò che chiamo il “Modello Taiwan”.
Qui non mi riferisco alle relazioni diplomatiche standard che Taiwan intrattiene con i 20 paesi eterogenei nel mondo che lo riconoscono come stato sovrano.

Piuttosto mi riferisco ai legami economici considerevoli, commerciali, culturali ed altri che Taiwan intrattiene con i paesi che non lo riconoscono come stato sovrano. Ci sono senza dubbio tre componenti principali nel modello Taiwam. Per prima cosa i Taiwanesi hanno mostrato grande flessibilità e pragmatismo in termini di nomenclatura. “Taipei, China” si riferisce qualche volta alla “formula olimpica” perché è attraverso questa formulazione che il Comitato Olimpico internazionale ha permesso  a Taiwan di partecipare alle Olimpiadi, Taiwan ha richiesto di aderire ed è stata alla fine ammessa all'Organizzazione del Commercio Mondiale sotto il nome di “Territorio doganale separato di Taiwan, P'enghu, Kinmen e Matsu.” La flessibilità Taiwanese in termini di nomenclatura chiaramente facilita la sua partecipazione nelle relazioni internazionali. Secondariamente, Taiwan ha ricevuto un'attiva cooperazione dagli stati che non lo riconoscono. Forse il migliore esempio è rappresentato dagli Stati Uniti i quali hanno approvato l' “Atto delle Relazioni con Taiwan” (Taiwan Relations Act) che sostanzialmente stabilisce che ogni volta una legge degli Stati Uniti, regolamento o ordine esecutivo menzioni uno stato, paese, nazione o governo, tali disposizioni siano considerate valide allo stesso modo per Taiwan. La componente finale del modello Taiwan è ciò che io chiamo “privatizzazione” delle relazioni diplomatiche. Per esempio non c'è ambasciata degli Stati Uniti a Taipei perchè gli Stati Uniti non riconoscono Taiwan. C'è comunque l'Istituto Americano a Taiwan, associazione privata no-profit dotata di personale sostenuto dal dipartimento statale degli Stati Uniti che svolge quasi tutte le funzioni che impegnano una ambasciata tradizionale. Taiwan intrattiene relazioni con la repubblica Popolare Cinese attraverso un organismo simile non-governativo chiamato “Straits Exchange Foundation”. Prese insieme, le varie componenti del modello Taiwan hanno permesso a Taiwan di diventare uno degli stati leader del commercio nel mondo e dato un livello di prosperità  economica che la maggior parte degli stati di fatto possono solo sognare. Tutti e tre questi modelli presentano problemi o limitazioni e nessuno di essi è necessariamente una soluzione perfetta alla questione di come coinvolgere gli stati di fatto nell'ordine mondiale contemporaneo. Essi  comunque dimostrano alcuni dei modi in cui queste entità potrebbero essere impegnate in maniera produttiva prima di essere riconosciuti come stati sovrani. A prescindere dai benefici potenziali per gli stessi stati di fatto, tutte queste alternative, offrono guadagni molto più grandi alla società degli stati, rispetto alla risposta più tradizionale di isolare o di ignorare gli stati di fatto.

Prof. Dr. Scott Pegg

Università dell’Indiana e University di Indianapolis.

 

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